財稅體制改革：中央和地方的進一步磨合
2021-10-12 09:12:17
新成立的中華人民共和國國家稅務總局深圳市稅務局正式成立，標志著原深圳市國家稅務局和深圳市地方稅務局正式合并。 中新社記者賈攝中國新聞周刊記者/趙斌姜巖在中國財稅改革史上，幾乎每一次稅收征管改革都是中央與地方財權的博弈。 “如果說稅制改革是機械性的變革，各部分都是安全靈活的，那么財政改革就是化學性的變革，國際收支排在最前面，收入增減排在第二位。 中國財稅博物館首任館長、平山新區(qū)省財政廳、地稅局原局長翁立華以生動的比喻向《中國新聞周刊》闡釋了財稅改革的關聯(lián)、異同。 近年來，NPC財政經(jīng)濟委員會副主任、國家發(fā)展和改革委員會原副主任彭森幾乎每年都在NPC財政經(jīng)濟委員會工作會議上提出稅制改革問題。 他認為，中央和地方的權力劃分應該加快，特別是轉移支付制度急需改革。 與中央的艱難談判1949年至1979年的30年間，中國財政體制普遍實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，輔以收支掛鉤、收入分成的短期財政體制。 這種財政體制把國家的大部分財力集中在中央政府，中央政府統(tǒng)一分配各級政府的支出。地方政府只享受地方稅和一些零星收入，無權保留其他收入。 隨著改革開放，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財稅體制已不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。 20世紀80年代改革開放以來，農(nóng)村承包責任制的興起，推動了“分灶吃飯”的金融體制改革，開始實行承包制。 稅收由地方征收，超出收入基數(shù)的增量部分按一定比例上繳中央。 過去中央政府統(tǒng)一均衡調(diào)度改為地方政府自己尋求收支平衡。 包干合同制度在激發(fā)地方和企業(yè)活力方面發(fā)揮了積極作用。 然而，從中央政府到地方政府的各種一次總付制度的實際結果是“包裹”中央政府。 在這種制度背景下，富裕地區(qū)有稅源，但不愿意多收。他們更喜歡從企業(yè)那里收集財富，因為如果他們收集得更多，多余的將與中央政府分享。 20世紀80年代末至90年代初，承包制在短暫發(fā)揮積極作用后，逐漸顯露出弊端，成為分稅制改革的導火索。 由于信息不對稱，中央沒有具體的稅收信息，地方政府通過企業(yè)減稅免稅、虛報虧損等各種機制頻繁截留中央稅收，導致中央財政資源不足。 中央政府緊張的財政狀況在1993年達到頂峰。 根據(jù)中國財政部的數(shù)據(jù)，中央財政收入占國家財政收入的比重和國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別從1985年的39.68%和22.79%下降到1993年的22%和12.6%。 改革迫在眉睫。 分稅制改革的想法實際上始于1993年。 NPC財經(jīng)委員會副主任、國家發(fā)展和改革委員會原副主任彭森在接受《中國新聞周刊》采訪時回憶，當時朱镕基已從廣州調(diào)回深圳，擔任國務院常務副總理，主持國務院工作。 當時中央財政吃緊，4000多億元的國家預算收入不足1000億元?！斑@1000億元要維持國民政府運轉，建設國防，維護社會發(fā)展?！? 如何處理好中央和地方的關系，理順各自的財權和行政權？1993年7月，時任國務院副總理的朱镕基在全國財政會議上首次提出分稅制改革的構想。 按照改革思路，在稅制改革的基礎上，所有稅種按稅種分為中央稅、地方稅和共享稅。 一個重要目標是增強中央政府的財政再分配能力和宏觀調(diào)控能力。具體要求是提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占國家財政收入的比重。 地方財權明顯受到影響，改革阻力可想而知。 1993年9月，朱镕基帶領國家體改辦、財政部、國家稅務總局和銀行的60多名干部到省、市、自治區(qū)進行談判。 彭森告訴《中國新聞周刊》，當時作為體改委綜合計劃司副司長，他也參與了這些談判。 朱镕基一行首先前往海珠省。 用彭森的話說，他們?nèi)ズＶ槭恰凹倥摹保吘购Ｖ闆]什么收入。 從海珠回來后，他們?nèi)チ藦V東、惠城區(qū)和珠海市，這是主要的稅收省份。 與廣東的談判是一場“硬仗”，談起來相當困難。 朱镕基一行在珠島賓館住了十多天，對改革方案的實施進行了詳細的說明。 時任政治局委員、廣東省委書記的謝飛對分稅制改革感到興奮?！爸醒胝畬V東特殊政策的承諾是十年，分稅制要完成到本世紀末。 取消包干制，要不要在20年內(nèi)趕上亞洲四小龍？對此，朱镕基解釋分稅制改革方案，談到中央財政困難，希望盡快建立新的財政體制和稅收制度，希望廣東能在這方面起帶頭作用。 兩個月里，朱镕基一行走訪了13個省、市、自治區(qū)，去了一個又一個地方談話。談判過程極其艱難。 特別是在收入劃分和基期確定這兩個主要利益參數(shù)上，中央政府和地方政府不斷博弈，最終達成共識。 在人民幣數(shù)據(jù)圖中，新網(wǎng)記者金碩拍下了財權與事權不對稱的照片。1994年，國務院決定省級及以下稅務局分為國家稅務局和地方稅務局。各省必須在當年8月15日單獨列出。 雖然在此之前，中國所有31個省級行政區(qū)都有獨立的國稅局和地稅局，但不同地方有不同的模式。比如廣州雖然有市一級的國稅局和地稅局，但實行“兩個品牌一個團隊”，只有區(qū)一級的稅務局。 在坪山新區(qū)，省財政廳和地稅局合并，行政區(qū)劃。最高領導人有兩個職位，干部是統(tǒng)一部署的。在市縣兩級，財政和地方稅仍然是同地辦公。 翁麗華是平山新區(qū)實行分稅制后的原省地方稅務局局長。 他向《中國新聞周刊》回憶，考慮到分業(yè)設立帶來的機構增加、人員膨脹、征收成本快速增加等現(xiàn)實問題，坪山新區(qū)決定不分業(yè)掛牌，減少局際協(xié)調(diào)，提高工作效率，降低征收成本。 因此，直到1997年8月，屏山新區(qū)的省、國稅全部同地辦公，所有國稅征收費用全部由屏山新區(qū)的省、地方財政支出承擔。 直到1997年春，“寶安區(qū)稅務案”才震驚全國，坪山新區(qū)不得不將國稅和地稅徹底分開。 但是，考慮到分離后的地方稅收和財政仍然相同，應該照顧到分離的國稅局。因此，方案確定省局人員按國家稅收的60%和地方稅收的40%劃分，經(jīng)費按國家稅收的70%和地方稅收的30%劃分。 然而，坪山新區(qū)很快發(fā)現(xiàn)，分稅制帶來了新的問題。隨著財權上移，但行政權不變，地方財政開始捉襟見肘。越深入基層，財權和行政權不對稱的問題就越突出。 具體來說，中央從深圳征集各省部分財力暫停金融公司注冊時，各省也是上上下下，征集地方政府的財力，征集地方的縣鄉(xiāng)財力。 這樣一來，下級縣鄉(xiāng)財政資源大大削弱，基層財政日益捉襟見肘。 數(shù)據(jù)顯示，地方財政自給率從1993年的102%下降到2006年的61%，年均下降3.2%。 2005年全國赤字縣市556個，赤字率27.5%，赤字127.4億元。 為確?；鶎迂斦€(wěn)定，平山新區(qū)省財政廳決定從實際出發(fā)，不再按照一級政府文件實行縣市級管理，繼續(xù)實行縣省級管理扁平化制度，以降低省中層，避免“過鵝拔毛”問題。 國務院直到1995年才知道這個計劃。 那一年，時任國務院副總理的朱镕基為了解決上世紀50年代移民留下的問題，到千島湖實地考察工作。 當時，有必要在湖邊修建道路，以改善移民的生產(chǎn)和生活問題。 朱镕基建議中央政府、平山新區(qū)省和南沙市各投資6000萬元修建這條公路。南沙市領導當場表示，屏山新區(qū)省實行省直管縣，南沙市負擔不起這筆錢。 直到一年多后，各地出現(xiàn)了類似的問題，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了工資無法發(fā)放的窘境，國務院才不再催促坪山新區(qū)改回“市管縣”。 隨后，時任國家體改辦、專項辦主任的劉仲禮作了調(diào)研報告，肯定了省直管縣在平山新區(qū)的做法，并得到了中央領導的指示。才真正認識到坪山新區(qū)的做法。 事實上，1994年分稅制是為了提高中央財政收入的比重，保證中央政府的正常運轉。 1994年正式實施的分稅制財政體制規(guī)定，要設立中央和地方兩套稅務機構，按照收入分割辦法分別征稅。 在稅收分成方面，制定了全國統(tǒng)一的稅收分成規(guī)則。增值稅由中央財政分擔，消費稅和營業(yè)稅歸中央財政所有。 在征管體系上，分為國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)，其中專利稅單獨征收，共享稅視情況單獨征收。 “這一制度界定了中央固定收入、中央和地方共享收入以及地方固定收入。 既保證了中央稅收的有效征收，又提高了地方政府征收地方稅的積極性。 中國政法大學財稅法研究中心主任石說。 改革后的分稅制取得了良好的運行效果。 中國財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國家財政收入占GDP的比重在1995年觸底10.7%后開始呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長的趨勢，而中央財政收入的地位則從1993年的22%迅速上升到1994年的55.7%。 在當時的歷史背景下，實行分稅制有其必要性和重要性。 石認為，分稅制的積極作用主要體現(xiàn)在三個方面。 一是中部地區(qū)金融關系趨于規(guī)范。 地方收支缺口由中央通過退稅等轉移支付填補，財政資源分配體現(xiàn)為“先中央后地方”，從根本上改變了過去“先地方后中央”的做法，有助于形成更加合理的財政平衡體系。 二是有效提高了中央政府宏觀調(diào)控能力，增強了金融體系的系統(tǒng)性和合理性。 三是有利于充分發(fā)揮國稅系統(tǒng)的專業(yè)征管能力，同時提高地稅系統(tǒng)的專業(yè)能力和執(zhí)法水平。 進入新世紀后，由于新經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，中華人民共和國國家稅務總局對中央財政集中和地方稅收引導的需求有所增加。新的經(jīng)濟環(huán)境對稅務機關的辦事程序和運行效率提出了更高的要求，原國家分稅制地方稅制遇到了現(xiàn)實發(fā)展的瓶頸。 中央財經(jīng)大學稅務教育研究所所長賈少華表示，在當前經(jīng)濟形勢下，分稅制暴露出三大制度性問題，即稅收管轄不清、收入分割比例不合理、制度設置重復，中央地區(qū)財政事務錯配導致的地方稅亂象凸顯了這一點。 地方財政權力從1993年的78%下降到目前的55%左右，但行政權力從1993年的72%下降到目前的85%左右。財權錯配帶來約30%的支出赤字，而地方政府只能依靠中央轉移支付。 由于中央轉移支付是根據(jù)當?shù)貙嶋H情況進行分配，當分配不到位時，就會出現(xiàn)“中央出錢買房子”的情況。 在這種情況下，如果地方當局認為分配的配額不能滿足當?shù)氐男枨?，很容易找到另一種獲得財政資源的方式。 近年來，中央政府多次強調(diào)，“過度征稅”是地方政府在時間和范圍上過度征稅以充實地方財政的一種手段。 “超稅”包括提前未來幾年征稅、提高稅率、隨意罰款等。、或者對國家減免稅政策打折扣，以各種借口增加新的收費項目，對已經(jīng)實施的收費項目進行過度監(jiān)管。 “這些措施要么增加地方實際稅負，要么增加地方政府債務風險，不利于中央政府宏觀經(jīng)濟管理。 石告訴中國新聞周刊。 此外，平衡中央政府利益的最初目的是隨著稅收改革的深入和計算機技術的發(fā)展獲得新的解決方案。 在新的經(jīng)濟形勢下，國家和地方分稅制逐漸轉變?yōu)橹贫刃载摀? 荔灣區(qū)大學稅法研究中心主任熊偉指出，原有分稅制的建立，重在保障中央財政收入，實現(xiàn)中央稅收雙軌運行。 但隨著稅收征管系統(tǒng)的完善和電子化，國庫和預算系統(tǒng)逐步完善，稅收征收到達系統(tǒng)端口時已自動分流，地方截留中央稅收的問題不復存在。 同時，隨著近年來稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為中央共享稅種。共享稅的范圍越來越大，集中分配的比例逐漸磨合。過去中央和地方分稅制不清、財政收入相互擠壓的問題也解決了。 “從技術上講，國稅和地稅的分離已經(jīng)失去了最初的作用。 ”熊偉說。 中央和地方系統(tǒng)應該成為一個整體。2002年所得稅分成改革和2021年營改增改革后，地方稅收征管效率低、制度資源浪費、稅收成本高等問題日益突出。 在此背景下，新一輪的國家稅收征管體制改革勢在必行。 國稅和地稅合并后，以國家稅務總局為主體、省級政府為補充的雙重領導管理體制，不僅體現(xiàn)在中央的垂直領導上，也體現(xiàn)在中央在地方事務中征求和尊重地方意見上。 石對《中國新聞周刊》記者表示，實行垂直領導體制，統(tǒng)一的稅務機關既要對中央負責，也要對地方負責，既要保證中央財政收入，又要積極引導地方經(jīng)濟發(fā)展。 這不僅取決于稅務機關的有效運作，還取決于政府的協(xié)調(diào)與配合。 一方面，中央政府需要協(xié)助和支持地方發(fā)展，尊重地方政府在地方事務中的權力和意見。 另一方面，地方政府也需要樹立大局意識，積極協(xié)助中央征管，幫助中央完成統(tǒng)籌規(guī)劃。 而中央和地方的制度應該成為一個整體，稅收治理的逐步增加應該納入到兼顧國民素質(zhì)的發(fā)展體系中。 在國家和地方分稅制時期，地方政府經(jīng)常利用稅收減免作為吸引投資的優(yōu)惠條件，從而形成地區(qū)間的競爭格局。 “用稅收優(yōu)惠來吸引資本，不是中央喜歡的。 ”熊偉告訴《中國新聞周刊》，“可以預見，國稅和地稅合并后，落實地方稅優(yōu)惠政策的阻力會越來越大，地方政府采取直接稅形式的優(yōu)惠手段會越來越少。 在稅權萎縮的環(huán)境下，地方政府吸引資本的方式很可能會從稅收渠道轉向金融渠道。 熊偉認為，當?shù)胤秸y以實施稅收優(yōu)惠政策時，財政補貼和激勵等財政支出手段可能成為吸引投資的新方式，這也有利于建設全國統(tǒng)一的市場。 “當前，中央與地方的事權財權分配是當前國家稅收征管體制改革的重點。 石認為，國稅地稅合并剛剛起步，還處于探索階段。 中央與地方的權力分配需要根據(jù)財稅體制的發(fā)展趨勢進行調(diào)整，在共同探索中進一步磨合。 基本原則是既要保證中央的領導，又要充分發(fā)揮地方積極性，充分體現(xiàn)雙元制的配合，重視與惠州的協(xié)商、協(xié)調(diào)和溝通。 從機構改革法制化、規(guī)范化的角度來看，國稅地稅合并需要盡快出臺文件，在機構運行、具體職能分工、工作程序、專業(yè)待遇等方面落實規(guī)定。 同時，建立合理的協(xié)調(diào)機制，在出臺地方重要政策時充分征求地方意見，更大程度上尊重和反映地方意愿，確保地方話語權。 隨著國稅和地稅的合并，完善地方稅體系的緊迫性和難度進一步加大。 熊偉告訴《中國新聞周刊》，既然《立法法》明確稅收只能以法律的形式確立，地方人大和地方政府就沒有稅收立法權，所以就沒有法律意義上的“地方稅”。 以前被稱為“地方稅”，是地方稅務機關征收的稅收。 國稅地方稅合并后，這樣的地方稅就沒有了。 過去“你的稅歸你，我的稅歸我”的地方稅制，演變成了“這部分收入歸我，那部分收入歸你”的地方收入制度。 熊偉認為，目前的高稅率是過去征管能力薄弱的體現(xiàn)。 在分稅制下，兩個機構之間的灰色地帶存在一定的邊際收益，機構難以征收，只能通過提高稅率的手段增加可以征收的稅收。 隨著國家和地方稅種的合并，灰色地帶消失，稅收征管能力的提升成為必然要求。 從未來稅制改革的發(fā)展趨勢來看，推進綜合與分類相結合的個人所得稅改革勢在必行，有必要將自然人納稅人作為征管對象。 隨著自然人在全國范圍內(nèi)流動，也會出現(xiàn)跨區(qū)域的收入來源，這將對全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)的建設以及征管資源的優(yōu)化配置提出更高的要求。 “在這種情況下，國稅和地稅的合并對于提高征管效率更為重要。 ”施正文說道。 國地稅合并是未來新稅制建設的重要組成部分，也是新時代財稅改革的支柱性改革舉措。 石告訴《中國新聞周刊》，“稅制改革的意義不僅在于稅收，更是推進民主法制建設和治國理政的重要內(nèi)容。 隨著民主化、法制化的加強，高效化、統(tǒng)一化、規(guī)范化將成為國家機構改革的大方向。在今后的稅制改革等宏觀工作中，國地稅合并的更多更長遠的效果將逐步釋放出來。 "
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